横向补偿，让粮食主产区“安心抓粮”

中央经济工作会议和中央农村工作会议都提出，要探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制。2023年底通过的《粮食安全保障法》也明确，健全粮食主产区利益补偿机制，完善对粮食主产区和产粮大县的财政转移支付制度。当前，粮食生产与经济发展“相悖”的情况十分突出，产粮大省陷入“产粮越多，财政收入越少，经济发展越落后”的怪圈。区域经济发展差距的拉大将直接阻碍共同富裕的脚步，同时也会挫伤主产区种粮积极性，粮食产销区省际横向利益补偿机制亟待建立。

产销区发展差距拉大亟待重视

保障粮食安全，端牢“中国饭碗”。探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，是完善健全主产区利益补偿机制的重要手段，也是立足于粮食生产面临的矛盾和问题，缩小粮食产销区间经济发展差距，调动主产区抓粮积极性的内在要求。

国家统计局数据显示，2023年，河北、内蒙古、吉林、黑龙江、辽宁、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、四川等13个粮食主产区常年粮食产量占全国总产量近八成，为保障国家粮食安全作出重要贡献。北京、天津、上海、浙江、福建、广东、海南等7个主销区粮食产量合计2987.4万吨，仅占全国粮食总产量的4.3%，需要大量调入粮食来满足稳定供给。同时，数据显示，产销区人均地区生产总值差距从划定之时（2003年）的13797元扩大到2022年的52124元，经济差距拉大有地理区位、发展战略、资源禀赋等原因，但粮食生产是导致差距拉大的原因之一，因此对主产区进行一定的利益补偿成为学界和政府部门的共识。

主产区人均经济实力大幅落后于主销区，“产粮大省、经济穷省”现象凸显。根据各省常住人口，测算产销区人均GDP，主产区和主销区之间差距较大。2022年主销区人均GDP为121187元，而主产区人均GDP为79382元，仅为主销区的65.5%。如果剔除山东、江苏两个经济强省后再算均值，则与主销区差距进一步拉大。进一步看，人均粮食产量分别排在全国第1位和第2位的黑龙江省和吉林省，人均GDP分别为51096元和55347元，不及主产区的平均水平，分别排在全国第30位和第27位，“财粮倒挂”困境突出。2022年主销区人均财政收入13341.3元，而主产区仅6286.2元，不及主销区的一半，在当前财政分权体制下，产粮大省可支配财力低，直接影响地方民生保障投入。

主产区人均公共服务水平滞后于主销区，促进基本公共服务均等化迫在眉睫。中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化，我们一方面要坚持按劳分配和按生产要素分配相结合，另一方面也要消除过度分化，让广大人民群众共享改革开放发展成果。2022年，主销区人均医疗卫生支出2111.7元，而主产区仅1356.4元，占主销区的64.2%；主销区人均教育支出3403.3元，而主产区仅2364.5元，占主销区的69.5%。产销区之间的基本公共服务供给差距大，不仅会影响主产区居民生活质量，还会影响主产区省份在发展中的竞争力和稳定性。健全粮食主产区利益补偿机制，对主产区“安心抓粮”具有十分重要的意义。

辩证看待产销区省际横向利益补偿

粮食生产作为地方治理事务中的重要部分，对地方经济发展的影响不可忽视，需辩证看待两者之间的关系，建立机制予以调节，促进“有为政府”与“有效市场”在粮食与经济协调发展上的结合。

其一，粮食生产既是经济发展的“攫取之手”，也是经济发展的“援助之手”。粮食生产具有自然和经济双重属性，在生产过程中需要投入大量耕地、资本、劳动力等要素，与其他带动经济高增长、收入快增加的发展领域存在资源竞争关系，可能直接抑制地方经济发展。但同时，粮食作为重要加工业原料，充裕的粮食供给有助于延长产业链，助推地方产业间有效配合，从而实现高水平的经济发展。

其二，省际横向利益补偿，要针对粮食引起的机会成本“定向发力”。在进行省际横向利益补偿过程中，要增强补偿机制的指向性、精准性和实效性，逐步完善补偿机制设计，确保补偿资金用于产粮大省、大区、大县由于粮食生产造成的机会成本损失。同时，要将补偿资金用于支持地方民生福祉改善，提高补偿的集中度和精准度。

其三，明晰补贴和补偿之间的关系，促进补贴和补偿“双轮驱动”，保障粮食安全。粮食补贴是国家为了进一步促进粮食生产、保护粮食综合生产能力、调动农民种粮积极性等一系列保障国家粮食安全行为，通过财政按一定标准对粮食安全相关主体给予的补贴。利益补偿是为减轻地区因大规模承担粮食安全责任而产生的沉重负担或经济损失，粮食补偿要重点解决好谁来补、补给谁、补多少的问题，与粮食补贴有机结合，共同助力国家粮食安全。

合理利益补偿要抓住几个重点

2009年中央一号文件首次提出“建立健全粮食主产区利益补偿制度”，国家对主产区实行以财政转移支付为主的纵向补偿机制，不断加大财政转移支付力度，对符合规定的产粮大县、产油大县、商品粮大省、制种大县、“优质粮食工程”实施省份给予奖励，然而这并未明显改善产销区发展差距拉大的局面。凭借有限的中央财政转移支付和奖补资金难以解决粮食主产区“粮财倒挂”问题，需要构建纵向和横向一体的粮食主产区利益补偿机制。目前，粮食产销区省际横向利益补偿机制目前还处在探索阶段，需要抓住以下几个重点——

一要粮食、统计、交通运输部门协作，摸清粮食流通总体情况。通过粮食流通相关部门数据互通、相互协作，确保粮食流通数据的全面性和准确性，使粮食流通规模和流向“有迹可循”，切实掌握我国粮食流通实际情况。进一步分析粮食流通中的规律和特点，以及存在的问题和短板，为出台粮食补偿方式和标准提供参考。同时，通过多部门合作，多环节实时监控粮食流通的变化情况，逐步调整和优化补偿机制，保障补偿机制的灵活性和可持续性。

二要明晰各省份粮食消费与生产情况，确定各省份粮食产需缺口盈余。粮食横向利益补偿机制的核心在于，根据各省份粮食消费与生产之间的缺口，由粮食调入省对粮食调出省进行补偿，然后依据各省份粮食调出规模，确定各省份的粮食贡献度，以推进下一步补偿额度。再是要根据各省份口粮、工业用粮等所有粮食消费，确定其实际粮食需求量，为下一步获得补偿额度作基础。

三要确定粮食流通规模和流向，提供补偿路径依据。根据各省份粮食流通规模，确定粮食调入省份的粮食调入来源省份和粮食流通规模，可探索两种利益补偿路径：一种是粮食调入省份通过一定的换算标准计算出补偿金额，上缴给中央，由中央形成“资金池”，再拨付给各个主产区省份。另一种是各个粮食调入省份根据自身粮食来源地，综合粮食调入规模，定向对其进行利益补偿。

四要制定粮食产销补偿标准，确定最终补偿额度和方式。以各省份粮食调入量和调出量为依据，综合区域经济发展水平、产业结构、财政支付能力等因素，科学合理设计补偿标准。除单纯资金补偿外，还可以考虑构建粮食产销区间的产业合作机制，结合主产区的产业结构，主销区通过项目支持、技术合作、人才交换等政策手段鼓励企业到主产区投资，支持主产区打造粮食产业集群，延长粮食产业链条，助推主产区从纯粮食生产向粮食加工业转型，实现主产区粮食产业高质量发展，提高粮食产业收入。

（钟钰甘林针，作者单位：中国农业科学院农业经济与发展研究所；重庆社会科学院）

来源：大众日报

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