敬汉卿

大熊猫国家公园甘肃白水江片区的红外相机拍摄到的野生大熊猫。2021年10月12日，首批中国国家公园名单正式公布，包括三江源国家公园、大熊猫国家公园等。 （新华社/图）

在刚刚闭幕的联合国生物多样性大会(COP15)第一阶段会议期间，国家公园成为热词。

2021年10月12日，首批中国国家公园名单正式公布，包括三江源国家公园、大熊猫国家公园、东北虎豹国家公园、海南热带雨林国家公园、武夷山国家公园。1956年，广东肇庆建立了全国首个自然保护区——鼎湖山自然保护区。之后，中国的自然保护地体系不断改革，正在构建以国家公园为主体、自然保护区为基础、自然公园为补充的中国特色自然保护地体系。

首批国家公园揭晓后，现实走在了立法之前，相关法律法规还有待完善，以期满足国家公园建设的改革需求，自然保护地和国家公园相关立法的出台必须要加速，以填补监管空白。

给国家公园立法，怎么立？武汉大学环境法研究所所长秦天宝进行了阐释。

武汉大学环境法研究所所长秦天宝。 （资料图/图）

自然保护地立法必须体系化

改革之前，中国的自然保护地包括自然保护区、风景名胜区以及森林公园、矿山公园等各种各样的公园，它们的相关法律法规互有交叉，带来管理上的混乱。为此，中国启动了国家公园体制改革，希望构建以国家公园为主体、自然保护区为基础、自然公园为补充的中国特色自然保护地体系。

以三江源国家公园试点为例，《三江源国家公园条例》因为是地方性法规，很难突破现行《自然保护区条例》的很多规定。现在国家公园正式建成，带来新问题：国家公园依据什么法律法规来管理？所以，我们需要一部自然保护地法或国家公园法。

首先要理清，自然保护地究竟是什么？根据世界自然保护联盟（IUCN）的定义：自然保护地是一个明确界定的地理空间，通过法律或其他有效方式获得认可、得到承诺和进行管理，以实现对自然及其所拥有的生态系统服务和文化价值的长期保护。

从严格的自然保护地到可持续利用的自然资源，IUCN进而将自然保护地分为了六类。无论如何界定，自然保护地都离不开一个核心内涵——生物多样性保护。就地保护与迁地保护相结合，就地保护的主要形式就是自然保护地。这是保护生物多样性最有效的一种措施。

从法律上来讲，自然保护地有两个属性：第一，属于公共物品，为公共利益服务，这就要求自然保护地立法具有强制性；第二，是一种区划管理工具，要解决中央与地方的关系、经济与环境保护之间的关系，这就要求自然保护地立法具有一定的综合性与体系性。

因此，自然保护地立法必须体系化，在法律上形成完整的规范基础，内部保持着良好的衔接与互动。一部这样的自然保护地法相当于一部多维度面向决定复杂利益关系的整合规制，能够厘清各级政府的事权与财权，达到一种平衡的状态。

简单来说，要在整体系统观的指导下进行总体保护，不能东一块、西一块。这种立法思路的典型产物就是民法典，是民事领域的大百科全书。

可见，对自然保护地进行体系化的立法在学理中很重要，在现实中更重要。现在国家公园已经建成了，而我们法律还没有出台。国家公园建设和保护地体系的建设要朝着法治化、规范化、有序化的方向推进，否则国家公园管理会面临很多问题，管理者也会无从下手。

两种设想：总则法或基本法

体系化的自然保护地法律框架，我认为有两种模式：自然保护地法作为总则法或基本法。

总则法模式中，自然保护地法是具有总则性和框架性的基本法律，明确自然保护地领域的政策和目标、基本权利义务、基本原则、主要制度、行政管理体制与相关法律的适用关系等。

在此基础之上，针对三种不同类型的保护地——国家公园、自然保护区、自然公园制定或修订相应的法律法规，对该类型保护地的管理体制、设立与规划、资源保护、利用与服务及社会参与等做出具体明确的规定。

其中要注意的是，针对国家公园的法规应上升为法律，名称应为“国家公园法”。因为中国要形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园补充的自然保护地管理体系，国家公园是自然保护地体系中最重要、最核心、最基础的部分。国家公园法虽然在法理上仍是自然保护地法的下位法，但体现了其在整个保护地体系中最为核心、重要的地位。

此外，我们还需要几部技术标准体系，来对三类保护地的划分、功能分区、公园监测等制定标准；针对每个保护地制定个性化的管理规划；对大量的人畜冲突、灾害防治等重要的制度和问题制定专门的部门规则；可能还会有一些地方性法规，进行针对性的补充、阐释、细化。

第二种模式是将自然保护地法作为全面系统的基本法，直接制定一部具有综合性和管理性的基本法律。这部法的总则部分对自然保护地的原则、制度、体制等共性问题进行规范，并设立专章依次对国家公园、自然保护区和自然公园等特定保护地类型加以规定。这样就不需要再去单独针对国家公园、自然保护区和自然公园等再去制定单行的行政法规。

围绕这样的一部法律出台的行政法规要解决的问题是对核心制度进行更为详尽的专门规定，这些制度可能包括人畜冲突、资源确权、访客管理、灾害防治、特许经营、生态补偿、公众参与和社区协调等等。

以上两种模式各有利弊。我认为第一种模式的立法难度较小、更为可行，与已有立法的衔接难度相对较小，研究基础更为丰富。从目前有关部门的立法动向来看，似乎也是朝着第一种模式的方向发展

内部分配功能，外部做好衔接

不过，无论采用怎样的外部形式，自然保护地的立法体系都需要实现内在的纵向功能分配。

具体而言，主要是自然保护地法和国家公园法、行政法规、部门规章之间的功能分配。自然保护地法起宣示指引作用、规定原则性的权利义务、配置一般性的管理体制、进行命令控制性的规制，负责进行落实。国家公园法等则对自然保护地法的精神进行落实、规定特殊性的权利义务、配置特殊性的管理体制、施行激励性与参与性的规制方式。

此外，自然保护地还有相关的技术标准体系和规划体系。一部总体规划可以对自然保护地的管理目标、管理难度及范围作概括性安排；一部专项规划可以对某一具体领域提出管理目标和任务，比如三江源的水源地保护；管理计划提出阶段性安排和管理；年度实施计划可将管理计划分解至每一年予以落实。

自然保护地法与许多现行法律之间有关联度，一些条款可能与环境保护法、土地管理法和环境影响评价法、行政处罚法等法律之间发生竞合。颁布之后，该优先实施哪部法律？一般是后法优于先法的原则、特殊法优于一般法的原则，总体上来讲，新设立的自然保护地法、国家公园法应当是优先适用的。

口述 秦天宝（武汉大学环境法研究所所长） 整理 南方周末特约撰稿 海阳