南方都市报2024年10月11日发布:刘守英谈土地管理法最关键删改，集体土地入市改革东西部都迫切

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今年是中国进行土改试点的第四年。

12月23日，土地管理法、城市房地产管理法修正案草案提请全国人大常委会审议，以推动农村土地制度改革依法进行。修正案草案是在总结2015年启动的三块地土改试点经验的基础上，进行的修改和完善。

据新华社报道，修正案草案删去了现行土地管理法中关于“从事非农业建设使用土地的，必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地”的规定。市场对此高度关注。

对于这次涉及土地方面的法律修订，中国人民大学经济学院教授刘守英给予正面评价。刘守英对第一财经记者表示，这次修法最为关键的就是要看这一规定是否修改。

回顾四年来的土改试点，刘守英认为，不论是东部发达地区，还是中西部的传统农区，对农村集体土地制度改革的需求都是同样迫切的。当前，大的改革方向是对的，但也需要下更大力气去推动改革，以解决城乡发展不平衡的问题。

1998年土地管理法修订影响深远

现行《土地管理法》于1986 颁布，在1998年的时候，经历过一次全面修订。

20世纪90年代末期，面对我国耕地保护面临形势十分严峻，开发区热、房地产热导致耕地面积锐减，人地矛盾日益尖锐的现实问题，中央下发文件，采取了一系列加强土地管理和耕地保护的措施。这一思想也集中体现到了《土地管理法》的修订过程中。

业内评价称，1998年修订的《土地管理法》是土地管理方式和利用方式的重大变革，是土地管理思想发生根本转变的集中体现。

其中，最为关键的有两条：一是“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”；二是“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。

概括来说，就是农地变成建设用地，必须实行征地；从事非农建设，必须使用国有土地。

刘守英称，1998年这次法律修订的影响，不可谓不深远。修法之前，中国的用地模式，支撑了城乡双轨制的工业化、城市化发展模式。除了城市以外，在农村，也可以搞小城镇建设、办乡镇企业。修法之后，集体土地无权参与到整个工业化、城市化的进程当中。

修法之后，中国的经济发展模式可概括为两个方面：政府一方面协议出让土地搞工业化，另一方面通过土地资本化来主导城市化发展。他说，这套土地制度最大的好处，就在于快，政府可以迅速征地、出让。与之密切相关的是，该制度也支撑了整个经济快速发展模式，其核心就是政府主导发展权，把土地作为经济发展的发动机。

最关键的“删减”

不可否认的是，1998年以来，中国经济经历了增长速度最快的一段时期。

在刘守英看来，当前土地制度需要修改，原来的那套模式不再可持续。

具体来说，一是经济进入中高速增长阶段以后，对土地的需求已经下滑，再靠增加土地供应，无法做到有效拉动经济增长；二是靠大量供应土地快速推进工业化的模式，已经过时；三是土地出让收入2008年以来，尽管总收入仍然还在增长，但却是上下波动，而且征地成本上升，政府的净收益其实是在下降的；四是城市化的成本在不断上升，政府从过去靠卖地为主获得土地出让收益，转向依靠抵押土地由平台公司进行融资，支持城市化建设，结果是用地成本上升。

尤其需要反思的是，现行的土地制度跟乡村凋敝有直接关系。刘守英解释称，受这套土地制度的管制，一方面乡村的经济活动窄化、报酬低、没搞头，才出现了各种要素资源向城市的单向流动；另一方面，农村近年来开始涌现出一大批从事规模化经营的新主体，还有新业态。要是这些新成长起来的经济活动，都没有使用土地进行开发建设权利，那么，整个乡村的活力将会被压抑，而城乡差距也会越拉越大。

他总结道：“本次修法最为关键的地方，删去现行土地管理法中关于‘从事非农业建设使用土地的，必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地’的规定。”

土改试点再延期一年

自2015年初，全国人大授权33个县（市、区）进行土地制度改革试点。三年试点改革原本于去年底结束，但是考虑到有些问题需要通过进一步深化试点解决，全国人大决定将试点期限延长一年。

如今，为了进一步深入推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度改革试点，并做好试点工作与土地管理法修改工作的衔接，全国人大常委会决定再次延长农村土地制度三项改革试点一年期限，至2019年底。

刘守英表示，试点再次延期，是为了给33个县留出修法过渡期，直至最终法律通过。同时也要看到，现在试点的一些地方是真干，有些地方就是做样子，有些地方通过试点达到了预期目的，但有些地方也没有搞出什么名堂。这跟当初试点的选择有关系。

对于明年总结试点，他建议，要着重五个方面的工作。一是不要以“谁搞的多”为衡量是否搞得好的标准。因为每个地方对土改的需求是不一样的，不能一概而论，不同的区域面临不同的制度问题，一定要把各地的差异性和对土地的不同需求找出来；

二是要总结一下，中国到底需要形成一套什么样的统一的土地权利体系，当前，农村三块地的所有权、集体组织成员权、使用权并不清晰，要在集体土地所有制的大框架下，形成统一的土地权益体系；

三是在整个土地制度改革的过程中，要建立有效的规划和用途管制，包括集体建设用地、宅基地；

四是集体建设用地的增值收益问题，如何在国家、集体、个人之间进行分配，其背后的核心就在于如何构建未来这套土地制度的基础设施，比如评估、登记，抵押等；五是要研究整个社会治理问题，区别清楚边界，哪些该由公权力去做，哪些是由乡村自治来完成。（实习生林小艳对本文亦有贡献）

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