地图帝2024年10月12日发布:王德福：“扬尘”的烦恼

刘主任是苏北某市街道城管环卫中心主任。从2005年进入街道工作以来，除了2013-2019年期间，曾转岗物业办主任6年，其余时间，刘主任一直在城管环卫中心工作，也算是街道资深的中层干部了。贺雪峰教授曾经提出“中坚干部”的概念，指的就是刘主任这样长期在基层工作，熟悉地方性知识，业务能力很强，是乡镇工作的主力，与高流动性的领导班子形成了很好的搭配。刘主任无疑是一名出色的中坚干部。

作为一名基层的“老环保”，刘主任明显感觉这些年压力空前增加。他说，现在街道最难干的工作就是环保、物业、安全生产和信访维稳，他干过其中两个。就在前不久，他刚还因为辖区内某小区的问题，被区纪委约谈了2个小时。

该小区内有两处小工地，挖掘机正在施工，工地上有堆土没有覆盖。另外一个工地也是，挖了一个坑，旁边有堆土，同样没有覆盖，“有点小问题”。施工方认为工程量比较小，时间短，很快就会回填，就没有严格按照施工扬尘的管理要求，对裸土进行覆盖处理，大意了。恰好，当天市环保督察组下来督查，发现这个问题，就直接在环保督察微信群里拍照上传了。这个群里有市区街三级分管领导和区街环保工作人员，也就意味着，市领导能够第一时间发现城区范围内被督查发现的问题。市领导就在群里说“这个问题怎么还没解决？”区领导自然感受到了压力，刘主任说，区纪委主要领导立即要求对该问题进行追责。问题出现在街道属地范围内，作为最基层的具体负责人，刘主任自然难逃干系。他写了一份情况说明，并接受了区纪委长达两个小时的约谈。

处分数量比较多，但似乎并不会特别严重，迄今最严重的也只是党内警告。但这些处分让刘主任觉得憋屈。在属地管理的原则下，作为最基层的具体负责人，刘主任压力很大。他所在街道是城市开发的主战场之一，各类工地特别多。城管环卫中心，理论上应该由区城管局派驻1名城管队长和2名城管队员，这三个人是有编制的，也就是有执法权的，实际在岗的只有1名队长，2名队员又被调回区局了，毕竟区局人手也不足。一线城管队员都是街道招聘的协管，有20多人，再加上包括刘主任在内的2名街道编制人员。但是，环保毕竟只是城环中心工作之一，城市管理其他方面的工作也不少，特别是油烟污染、查违控违，压力都很大，这些人手仍然紧张。

问责处分多，是因为领导重视。领导重视，则是因为城市环保压力很大。该市有4处环保部的环境监测点，其中有两个点在城区，省里每两天一次，对全省监测点进行排名。距我们调研时（10月份）的最近一次排名中，该市排名全省倒数第二，倒数第一也是苏北城市。为此，区长被省环保厅约谈。在刘主任看来，苏北每到秋冬季就容易受到北方重污染天气影响，空气质量确实不好，并不完全取决于自身的环保状况。但上级考核排名并不考虑这些客观因素，领导被约谈，压力自然就要层层向下传递。刘主任很困惑地说，“在领导眼里，似乎问题都很简单，只要去抓，就能解决。为了排名好看，搞环保的领导眼里就只有环保，就是让下面抓好。”

二、处罚

领导重视环保，体现其重视的方式，就是高频次的环保督查。这一方面苦了最基层的环保工作人员，另一方面，也苦了工地施工方。刘主任说，“没有一个工地没被罚过款。”

督查频次有多高呢？刘主任讲了一个特别典型的案例，有个工地，他作为街道干部去巡查，老板告诉他，就在刘主任来之前的1个小时内，他已经接待了6个检查组。“有时候一窝蜂都去，要么就都不去。”现在提倡不打招呼，督查也就没有规律，似乎环保部门就是靠督查体现其工作负责。作为最基层，属地管理责任重，城环中心必须进行常态化的巡查，每天主要工作，就是到工地去巡逻。此外，还要处理被上级部门暗访发现的问题，答复领导督办的案件。

督查的问题是，很大程度上依赖一线督查人员的个人裁量。刘主任说，督察人员“全凭个人感觉”。工地现场情况千差万别，而且是动态的。督查看到的只是特定时间片段的情况，难免有偶然性。有个小区里面的工地，渣土车刚刚运渣土出门，都要洒水冲洗后才能上路，车辆走后还要对其经过的道路进行冲洗，如果某段时间车辆集中出发，冲洗就需要时间。这个工地运气不好，渣土车出去后，留下的轮胎印子还没来得及清理，正好被督查组抓了个正着，被下了停工整改通知书，停工五天。督查人员的自由裁量权，本来可以根据现实情况的复杂性，使执法行为具有一定灵活性。实际上，现在的督查，就是冲着找问题去的，似乎必须要达成一定的量，否则就是督查失职。如果再被上级部门的督查发现有问题遗漏，下级督查部门也要被追责，为了防止被追责，每一级都倾向于顶格要求，宁滥勿缺。

罚款就是宁滥勿缺的结果。凡是被市领导、区领导点名交办的案件，无一例外都要罚款。“只要被市里发现，区里立马就去罚款。”显然，这样的工地给区里抹了黑，造成了工作的被动，罚款就是警示，让工地为其行为付出代价。如果是区里自查，发现了问题，只要领导定性，说“这个工地管理不行”，也是必然要罚款。罚款标准在执行时，几乎都是发现一次罚款10万元。为什么是10万元呢？因为《市扬尘污染防治条例》规定，对违反相应规定的建筑工程施工方，处以一万元以上十万元以下的罚款。显然，在实际操作中，执法部门采取了顶格处罚措施。

罚款的同时，还要停工整顿，自然会对正常施工造成影响。有个工地，原本5月20日就应该完工的，但因为施工扬尘问题多次被处罚，工期一拖再拖，截至我们调研时还没完成，刘主任说，尽管工期延长也有疫情的影响，但实际上督查影响更大，估计他要到10月份才能完工了。这种因为督查影响正常施工进度的事情，实在太多了。

三、空间

如果是正常合理的督查和整改，施工方为自己的行为付出应有的代价倒也应该，不过在刘主任看来，现在环保督查一刀切，要求是百分之一百不出问题，这是不现实的，“工地上要给他空间，允许他犯点小错误。”

2018年，市住建局颁布《建筑工程扬尘污染防治标准化管理规定》（后文简称“规定”）提出了1、不准车辆带泥离场；2、不准高空抛洒颗粒物；3、不准现场搅拌混凝土；4、不准场地积水；5、不准现场焚烧；6、不准现场堆放裸土；7、不准在已建成路面和人行道上拌和水泥砂浆。对于征收拆迁工地，更是细化了10个“100%”：1、工地扬尘防治公示牌设置率100%；2、工地标准化围挡率100%；3、冲洗台设置率100%；4、出场车辆冲洗率100%；5、工地现场裸露土方覆盖率100%；6、工地主要道路和操作场地、出入口硬化率100%；7、喷淋、雾炮设置率100%；8、土方外运渣土车密闭化运输率100%；9、场区道路及出入口左右50米每日冲洗率100%；10、扬尘防治责任人履责到位率100%。

“标准化管理”与工地现场的复杂性之间，必然存在矛盾。并不是说这些规定没有道理，而是在实践中，无论是执法方，还是被执法方，为了“避责”，都倾向于将标准落到极致，难免出现问题。对施工方来说，只能投入更大成本进行工地管理，有些管理措施已经明显超过必要限度，显得有些荒唐了，甚至产生了负外部性，比如最常见的工地围挡喷淋措施。对于靠近道路的工地，住建部门的要求是，必须在工地围挡上安装喷淋雾化系统，对工地进行24小时不间断喷淋，喷头高度是12米。通过喷淋雾化，增加空气湿度，防止建筑施工产生的扬尘污染空气。可不要小看这个喷淋系统，刘主任说，一天下来，一个工地至少要耗费100多吨水。“这算不算浪费水资源？到底是更环保了还是更浪费了？可是管空气质量的不会管水的问题”实际上，按照《规定》，建筑工地的降尘措施，雾化喷淋设施只需在工作时间开启，每20分钟一次，保持地面湿润即可。实际上呢，24小时不间断地喷淋，浪费了水资源，还对周围道路造成了负面影响。我们在调研期间，就看到几处工地，喷头水量似乎过大，且安装不合理。安装在围挡上的喷头，应该只向工地一侧喷雾，实际上喷头却是360°喷淋，造成工地外侧道路形成积水，影响出行。刘主任说，因为喷淋造成居民经过时骑车摔跤的投诉特别多，这又给街道带来了“网络问政”的压力！

我很赞同刘主任说的，要给工地留有犯小错误的空间。显然，现在的扬尘治理，出现明显的“洁癖”。顶格管理必然造成脱离实际，要求工地不出现一粒扬尘是不现实的，我们需要在正常经济社会运行与环保之间保持平衡，现在明显过于倾向后者。这究竟是治理精细化还是粗放化了呢？从表面上看，管理标准细而且多，似乎是精细化了。可是，标准精细化却也造成忽视实践的复杂性，执法反而变得一刀切，而不是根据具体情况保持一定的合理的灵活性，实际上治理更粗放了。各级管理者，都死守同一套僵化的数量指标，把治理变成了简单化的“对标”，失去了全部弹性。说到底，“对标”是没有任何技术含量的，治理因此变得机械，失去了应有的智慧、艺术和魅力。执法者也全部成了面无表情的官僚，就像韦伯所说的，成了没有灵魂的标准化输出的机器。

刘主任愤愤地说，“真该让领导自己到工地上干上一天，看到底能不能达到他想要的标准。”

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