刘守英：土地活才有城乡融合发展

2019年5月5日，中共中央、国务院印发了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》（以下简称《意见》），从构建城乡统一建设用地市场的角度，对农村土地制度改革做出了部署。这是考虑到，城乡二元土地制度是影响城乡融合发展的重要障碍，是牵动城乡两个地理空间和工农产业现代化的关键性问题。这些改革举措的提出，既有深刻的时代背景，又有重大的现实意义。

党的十八大以来，农村土地制度改革取得了不少新突破。一是农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”制度正式确立并加快落地，这是继家庭联产承包责任制后的又一重大农村土地制度改革，极大程度提高了农村土地和劳动力的利用效率。2017年底农村土地流转面积增加到了5.1亿亩，占比提高到了37%，其中以入股形式流转的增加到了0.3亿亩。第二轮土地承包到期后再延长30年的政策，给农民吃下了长效“定心丸”。二是部分地区在宅基地使用权确权登记颁证、盘活闲置宅基地、自愿有偿退出宅基地等方面，进行了很多有益探索，在保障农民合法居住权的基础上，赋予了农民更多财产权。三是农村集体经营性建设用地入市制度在试点地区取得明显效果，截至2018年底，农村集体经营性建设用地直接入市1.1万宗、10.6万亩、总价款290亿元，腾退零星闲置宅基地18万户、11.8万亩，受到了农民普遍欢迎。不少成功经验纳入了《土地管理法修正案（草案）》，拟以法律形式固化。

与此同时，距离建成城乡统一的建设用地市场，还有很长的路要走。薄弱环节在于，农村集体经营性建设用地入市仅局限在33个农村土地制度改革三项试点地区探索；农村产权还很模糊，缺乏清晰准确的文本记录；农村产权交易平台尚未建立，产权资本化和退出通道不畅。这导致土地增值收益在城乡间分配不公，长期“取之于农、用之于城”，农村的地自己用不上、用不好，农民和村集体的收益难以实现。我国城市建设的很漂亮，其中一个重要资金来源就是土地出让收入，而拥有土地产权的农村和村集体收益却得不到保障。

落实好《意见》，核心是要夯实土地的产权基础，建立城乡统一的建设用地市场。

一是推进要有序，按照国家统一部署来实施。《意见》提出，到2022年城乡统一的建设用地市场基本建成，到2035年城乡统一的建设用地市场全面形成。目前，农村集体经营性建设用地入市尚处于在部分地区开展试点的阶段，未来在全国范围内普遍推开的路径和时间节点，要视《土地管理法》修改情况和国家统一部署而定。

二是推进要稳慎，严守底线、防范风险。在推进集体建设用地入市的过程中，要严格守住土地所有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损底线。绝不能把集体所有制改没了、耕地改少了、农民利益受损了。此外，也要重点守住生态保护红线，守住乡村文化根脉，高度重视和有效防范各类政治经济社会风险。

三是农民为主体，充分尊重农民意愿。土地制度改革事关农民的切身利益，要以维护农民基本权益为底线，绝不能代替农民做主、强迫农民选择，真正让农民切实得到改革红利。

四是前提要满足，不能一哄而上、随意变更用途。要把农村集体建设用地入市的基础做扎实，确保待入市土地符合空间规划、用途管制和依法取得，不得突破现有规划，不得随意改变用途，不得出现违法用地行为。

落实好《意见》，重点是做好以下工作。

一是改革完善承包地制度。土地稳了心才定，要进一步让农民吃上定心丸，抓紧落实第二轮土地承包到期后再延长30年政策。要平等保护并进一步放活土地经营权，为现代农业发展提供更可靠的制度保障。需要注意的是，农村土地集体所有的性质不能改变，承包地的农业用途不能改变，农民的利益要得到充分的保护。要坚持宜大则大、宜小则小，不搞一刀切的规模经营。

二是建立集体经营性建设用地入市制度。农村集体经营性建设用地入市，对盘活用好农村资源资产，进而促进城乡要素自由流动、平等交换非常重要。为加快释放集体经营性建设用地的发展红利，放开搞活乡村经济，为实现产业振兴提供安全有保障的物理空间，要按照《意见》精神，加快完成农村集体建设用地使用权确权登记颁证，并按照国家统一部署，在符合国土空间规划、用途管制和依法取得前提下，允许农村集体经营性建设用地入市，允许就地入市或异地调整入市；允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市；推动城中村、城边村、村级工业园等可连片开发区域土地依法合规整治入市；推进集体经营性建设用地使用权和地上建筑物所有权房地一体、分割转让。

三是稳慎改革农村宅基地制度。农村闲置农房放在那里任其破败是一个大问题，利用起来却是一笔大资源，可重点结合发展乡村旅游业适当放活一些。要按照《意见》精神，放活宅基地和农民房屋使用权；鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置房屋；在符合规划、用途管制和尊重农民意愿前提下，允许县级政府优化村庄用地布局，有效利用乡村零星分散存量建设用地。需要注意的是，城里人到农村买宅基地这个口子不能开，按规划严格实行土地用途管制这个原则不能突破，要严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。

来源：国家发改委

作者：中国人民大学经济学院院长刘守英

编辑：程明