西安发布

作 者

AUTHOR

邵六益，中央民族大学法学院助理教授。

摘 要

近代以来的社会契约理论打造了自由主义的政治法律框架，形式主义个人责任成为现代法律的基本预设，但超越法律责任的政治责任依旧有其存在空间。政治责任在中国有着礼法和政法两重渊源：一方面，在儒家的礼法传统下，每个人由于其在社会关系网络中的地位不同而被施予不同的责任，类似于某种差序连带责任；另一方面，在社会主义政法体制下，阶级关系、政治因素会进入到责任的分配之中，特别是在先锋队政党理论下，党员干部要承担更重的实质意义上的责任。新时代的政治责任继承、弘扬并且创新了中华优秀传统文化的伦理责任，实现了对马克思主义先锋队政党责任的延续与超越，是“两个结合”在法律责任议题上的具体体现。

一、问题的提出

党的十八届四中全会提出的“法治体系”将党内法规纳入法治体系之中，超越了国家制定法的范畴，党规与国法的联系与区别引起学术界的广泛关注。查阅既有研究可知，强世功较早意识到两者之间的关联，主张在多元主义法治理念下实现两者的有机衔接；2009年，他就关注过党章与宪法的关系问题。不少学者尊重并坚持了党规与国法的区分逻辑，在贯通党规与国法方面面临较大的论证压力。法律与道德、习俗等的主要区别在于，法律是以国家强制力为后盾、具有普遍约束力的行为规范。对于当事人来说，不同社会规范的区别主要在于，履行或者违反规范时的后果不同，或者说责任不同。例如，党纪处分和移交司法机关处理之间就具有重大差别，是否“移交司法机关处理”意义重大。学术界发现了“双规”与“两指”的不同，并从党规与国法之别的角度揭示两者对中国共产党执政合法性的影响。法律责任更多指向责任自负的过错责任，这也是法律现代化的重要特征——责任自负有助于提升法律可预期性，推动经济发展。中国的法律责任是过错责任与公平责任的结合，无论是侵权行为中的无过错责任还是其他民事责任中的公平责任，都是建立在对过错责任的修正和完善基础上的，而政治责任显然超越了过错责任的基本预设。

党员干部的政治责任是研究当代中国政治伦理、政治责任的关键所在。对政治责任的理论分析，不仅能够助力政治责任研究，也会助力法治建设。党内法规也在不断完善诸如“询问和质询”、引咎辞职等制度。2001年，最高人民法院印发《地方各级人民法院及专门人民法院院长、副院长引咎辞职规定（试行）》，引发一些争论；2009年，中共中央办公厅、国务院办公厅专门出台《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》；2023年8月，经中共中央批准，中央纪委依据《中国共产党问责条例》《中国共产党纪律处分条例》等有关规定，对河南省委常委、副省长孙守刚在河南安阳“11·21”特别重大火灾事故中的违纪问题给予党内警告处分。近年来，法学界对政治责任与法律责任的区别，以及对在环境污染防治、食品药品安全等执法领域中引入政治责任的必要性展开了研究，有力地推进了新时代的政治责任研究。

政治责任在中国并非新兴概念。在传统的礼法治理中，身处差序格局的个人，需要在社会连带体系中承担非由自身行为导致的关联责任，而官员则更是需要承担家父式的责任。中国共产党领导人民建立新中国后，党处于领导执政地位，同时也要承担绝对责任。中国共产党对其成员尤其是领导干部的政治伦理的要求，内植于中国社会主义革命与建设实践中。新时代全面从严治党的内在根据在于执政党的先进性纯洁性，在党的先进性纯洁性可能遭受侵蚀的背景下，全面从严治党更具有现实必要性。在老百姓眼中，除了众所周知的狭义上的政府以外，法律人更为熟悉的法院、检察院都被看作是广义上的政府，因而需要共同承担实质意义上的连带责任。在这个意义上，对政治责任的理解恰恰可以回到“两个结合”的语境之下，既要关注中华优秀传统文化资源的礼法传统，更要关注中国共产党领导社会主义法治建设中形成的政法传统。

二、西方法律理论中的政治责任

为了在不确定的世界寻求确定性，必须将灾难纳入已有的话语体系之中，这就需要给灾难发生确定承担责任的人，这一点无论西东，概莫能外。近代政治哲学在这一转变过程中发挥了作用。启蒙思想家将趋利避害、追求安定可预期的生活视为人类本性，从而使得自然状态下避免暴死成为现代人类最大的道德，由此区别于古典政治中对美德的追求，“中等阶级德行”取代了“贵族阶层的德行”，这构成了政治哲学中重要的古今之别。随着近代人民主权理念和社会契约理论的逐渐发展，西方社会所追求的理性化不断侵蚀政治责任的根基，个人性的法律责任收编了传统的宗教神学责任、道德责任，打造出由形式理性法所确认的法律责任体系，甚至犯罪与刑罚也进化为精确的物理学式的计算。自然法不再如过去那样意味着崇高与德性，而仅仅指向实在的功利计算的后果， “己所不欲勿施于人”是霍布斯十四条自然法的核心精神，此后自然法进一步被实证法收编成为高级法。在美国，作为高级法存在的美国宪法承担了自然法的功能，并以人民主权论证其正当性，以司法审查保证其个人可获得性。

（一）法律责任的历史谱系

在近代政治哲学中，逃离自然状态进入政治状态的动力在于人类自己的感受和理性计算——为了维护人类的生命或者财产，而生命或者财产是一种天赋的权利，由此建立了“天赋人权—自然状态—社会契约—神圣权利”的链条。进入政治状态后，如何将人类的共同生活打理好？这需要诉诸人类的共同理性。公共意志是政治体运行的终极动力因，“公意”成为后来所有西方政治哲学的原初设想，同时也是西方政治科学和政治制度设计所追求的目标：不管是政党制度的成熟，还是选举制度的完善，似乎都是为了更好地代表民意，以限制政治生活中人们依旧保有的自私自利，实现公意与法律最大限度的重合。国家通过立法保证公意的实现，垄断了对纠纷的判断和责任的归结。罗伯特·诺齐克（Robert Nozick）在描述国家形成过程时指出，从区域性共同体向国家转变的重要特色在于对责任认定和国家暴力的垄断，在此过程中产生国家化的具有约束力的合法道德。简单地说，在近代西方，按照社会契约建立国家后，不管是政治过程抑或个人生活，都进入了法律规则。无论发生什么，都可以诉诸这套规则来寻找到承担责任的人，以校正正义的方式，重回所谓原初的分配正义。例如，现代法律以不可抗力来处理意外事件，以便使得这一责任分担体系完整地概括所有情形。

在近代西方政治哲学所塑造与维系的法律体系中，法律责任是以个人主义为底色的。从自然状态到政治状态转变，做出这一选择的主体是个人，没有给家庭、社群、阶级等留下空间。在个人主义的社会契约之后，西方社会个人责任的加强主要是出于以下几个原因：第一，欧洲国家在近代战争中发现，打通国家与个人通道的现代民族国家更加有力量。拿破仑以法兰西民族为核心认同的动员方式获得了巨大的成功，民族国家似乎成功地以个人为基础超越了传统政治中的夹层，以“一竿子通到底”的汲取方式获得巨大国家能力并赢得战争的胜利。第二，资本主义以经济增长为核心追求，而在给定的生产力水平下人类可以利用的资源是确定的，财富的增长有赖于资源的优化配置，产权清晰有助于将资源放在最有效率的人的手中，经济学中的“公地悲剧”被推广到法律领域。第三，投身经济活动是有风险的，为了避免投资失败后连带太多人，扼杀大家投身经济活动的热情，必须将法律责任限定于直接行动者。自然人在设立企业时，个人的财富独立于家庭、家族之外，独立责任的组织制度成为财富增值链条中的重要一环，这也是资本主义精神的重要组成部分。

在西方近代启蒙运动重构的政治正当性中，个人主义开始生根，而资本运作放大了这种逻辑，使得个人主义的私人财产和责任自负成为基本原则。“公民”成为法律中被认可的适格主体：在政治活动中是普通的选民，在私人的经济活动中是合同当事人。18世纪欧洲的变革时代到来之后，个人主义的自然法让位于社会规则。雷蒙·阿隆（Raymond Aron）发现，在18—19世纪，欧洲弥漫着变革的因素，所有的思想家都试图从社会角度出发给出这样的判断，只是标签不同而已。无论是马克思的阶级范式，还是涂尔干的社会团结范式，均试图构建与个人平行的法律意义上的世界。法学界对责任的理解也开始出现对个人主义的偏离。例如，在公法责任与私法责任之间发展出的社会责任，要求企业或者个人承担并非基于自身行为的责任，以避免现代工业对劳动者带来的严重损伤。从洛克纳时代的自由放任进入罗斯福时代的积极调控，工业民主取代个人主义成为劳资关系的方向，在美国联邦最高法院的转向与学术界的支持下，美国劳动法终于在第二次世界大战后诞生。从个人到社会的转型在刑事法律领域亦有体现，无论是犯罪学理论的变化，还是对社会失范的研究，都是在对个人主义原则进行调整。初代犯罪学家龙勃罗梭（Cesare Lombroso）信仰“天生犯罪人”理论，认为犯罪的动机来源于个人体质和人格，随着社会学思潮的兴起，越来越多的犯罪学家认为犯罪是社会失范的体现，恩里科·菲利（Enrico Ferri）认为龙勃罗梭的犯罪人类学解释只适用于惯犯和天生犯罪人，从犯罪统计学入手能够更好发现犯罪的人类学因素之外的社会因素。而信仰实证主义的美国犯罪学家大卫·加兰德（David Garland）更是将“社会”进路的犯罪研究推向极致，从法律社会学的角度发掘犯罪的社会原因。

然而，即便是上文所说的社会学导向的学者，他们对法律责任的认识仍是个人主义的。例如，虽然涂尔干不断强调社会对于契约责任认定的影响，但是人与人彼此间责任的追究还是落实到个人身上，“社会”“个人”都是涂尔干这部分论述中的高频词汇。再如，上文所说的从社会的角度理解犯罪，但是对犯罪的规制只能从个人入手，在注重社会实证的美国学界，对犯罪原因的分析、犯罪总体态势的预判，都会考虑到犯罪人的生活环境，以及其他的社会因素，但是这只是被作为一种简单修正。总之，在现代的法律责任认定和实现过程中，个人主义是基本底色。

（二）超越法律的政治责任

在人类社会早期，各种责任类型不分，形成了一个混杂的规范体系。随着人类认识能力的提升，尤其是近代理性化的发展，逐渐在习惯、法律、道德、宗教等社会规范之间形成了区别。宗教等因素在现代社会中的重要性逐渐降低，特别是信仰和崇高道德更像是人们的私事而无法被强制执行，并逐渐退出国家直接管辖的范畴，唯有能够普遍施予所有人的规则才是社会治理的基础。在法律责任体系中，划分民事责任和刑事责任成为基础，并得到广泛认可，两种责任都坚持个人主义的基本要求。特别是刑事责任坚定地要求行为人负责，任何代替行为都是违法的；民事上的替代责任依旧基于某种意义上的连带义务——无论是监护人、雇主还是保险公司。个人主义法律责任的基本逻辑是，每个人都是自己行为的主人，对这种行为产生的后果理应负责。然而，政治法律活动中的人有着多重身份，既可以是自然的血肉之躯的人，也可以是法律拟制的主体，比如劳动者可以是单个的被雇佣者，也可以是集体意义上的主人翁。公法活动建立在代表逻辑的基础上：一方面，主权的构建需要依赖代表。赵晓力认为，霍布斯努力建立君主国之所以失败，乃是因为他没有解决从众多意志中产生一个意志的问题。在使群众变成人民的过程中，必然要经历一个民主过程。如果是民主建国的话，建国完成之后，人民群众的革命权依然存在，这样他们就还有可能起来立宪，代表理论可以消解这种能动性，使得主权者能够牢固地掌握权力。另一方面，主权者行使权力的合法性也来自于代表理论——当今政治中每个人都期待被充分代表，每个政府都宣称在代表。

在公权力运作过程中，存在着委托、代表、授权等情形，这些行为具有法定的外部效应，因此带来个人主义之外的后果与责任。西方传统的个人主义原则难以涵盖代表—授权之下法律行为的评价，必然会出现实质主义归责原则。代表的合法行为天然地会得到被代表者的承认，这种责任来源于决断权自然而然的要求，而且这种权威与责任并不来自于每一事项的单独授权，而是基于代表逻辑的整体赋权。卢梭在其理论中设置了“大立法者”（Legislator）的角色，这不同于制定法律的“立法者”（Law-maker）。前者所制定的不是普通的法律，而是涉及到这个国家和民族最根本的规范，为这个国家前途设定基本方向，是确定宪制基本框架的“国父”。大立法者的开创性行为，类似于“无中生有”的建构过程，没有具体规则可循，其超凡魅力的来源不是循规蹈矩，而是做出一些打破常规、但结果很好的事情，也因此不断积累声望和威信。既然如此，如何能够判断这些行为的对错？如何对他们的权力进行限制？

在卢梭的思考中，通过理性考虑后决定交出权利、形成政治共同体，是主权意志的直接体现，这一行为无所谓对错、善恶，因此也没有对这种行为进行评价或者追责的可能。在某种意义上属于自然法范畴内的行为，对于选出的主权者行为的监督也超越了实证法律范畴。一旦选出了主权者，个人作为主权者退场，退居为日常政治生活中的公民，只有在极少数的时候才会再次以主权者的形象出现，因此陈端洪才会引入“人民如何出场”的问题。人民的表决不需要讲述任何理由，如果投票表示“不信任”要求改变的，承担责任的政治官员也便是在承担一种总括性的责任，这可能并不是一个因果关系清晰的行为，而是某种整体性的、实质性的责任。从法律经济学的角度来说，鉴于代表者拥有更多的资源，加之对他们是否合理履职的监督成本太高，需要他们对某些难以认定的责任情形进行一种推定，以要求他们承担溢出责任的方式来减轻认定的成本。

实际上，在进入更为定型的政治运作后，政治生活也不可能完全成为简单地依据法律而运作的游戏。任何一个政治共同体中都不可能完全消除政治决断的存在，一旦放弃这种决断力，生活会变得枯燥无味，完全成为市井小民的“小时代”。从政治社会学的角度来说，在剧场国家后的世俗国家仍需要辉煌庆典类的仪式，非理性激情的流觞恰恰为理性化铁笼中的人们提供了一点心灵的慰藉，而政治则是一种集体的政治激情的行使：每一次全民公投或一次战争动员，难以被法律所严格规范的行为本身，成为国家和社会生命力的体现。沃尔特·白哲特（Walter Bagehot）在宪制权力中区分了有效率部分和尊荣部分，后者看似无效却对于治理必不可少，白哲特认为这是英国君主制优于民主制的一个理由，因其具有人类心灵维度的底层逻辑。

弗兰克·古德诺（Frank Goodnow）的政治与行政之分更是影响深远。在政治法律的运行过程中，有些行为是按部就班的执行法律的行为，有些行为则是法律没有规定的判断行为。前者是执行国家意志的行为，被界定为“行政”；后者是表达国家意志的行为，被界定为“政治”。古德诺对政治与行政的划分不同于“三权分立”框架下的立法、行政。在他看来，甚至没有严格意义上的三权划分，很多机构可能也会承担不同类型的职责，比如行政机关也会进行一些立法，而司法机关同时也需要在违宪审查等活动中充任立法者的角色。一般而言，对行政行为的评价比较容易。在行政法理论中，在法律保留基础上构建起类似“传送带”的合法性链条，对行政行为的合法性施加“民告官”的行政诉讼审查已成为常态——尽管中国行政诉讼的发生有其特定的政法语境。

政治行为则不似行政行为那么容易认定。西方政治和法哲学认为，表达行为不存在对错、善恶，对其无法进行过程和形式评价，而只能采取后果主义和实质主义的评价方式。这种超越法律框架、需要政治决断的情形并非理论上的构想，在实际政治生活中并不鲜见。即便是在法治成熟的美国，也不可能将所有的政治活动纳入法律的框架之中，反恐、LGBTQ乃至遏制中国等都是美国的政治正确，不可能通过法治的方式解决，即便在人们熟悉的司法领域中，也需要法官去决断一些政治问题。美国最高法院从技艺理性机关演化为准代议机关，大法官的构成开始变得越来越政治化：当黑人大法官成为基本的组成要求之后，拉丁裔大法官也开始成为传统——更不用说必须要有女性大法官了，这更接近代议机关的正当性塑造，从而在某种程度上意味着联邦党人所设计的美国宪制下分权机制的异化。当然美国宪法学者对这种异化有很多学术解释，如联邦最高法院以保守的立场 “向私人公民发出警告”，以便对抗民粹主义或政治激进主义，这一角色显然超出了法律范畴。正是因为司法的政治化，在大法官的任命过程中，无论是总统任命还是参议院审查，都会更多关注其教育背景、生活阅历、政治倾向，而非法律技艺能力。

三、中国政治责任的两种传统

以法律、权利、自由等为基石的法律话语，也以法律全球化的逻辑逐步侵蚀了中国的传统政治伦理话语。在白哲特、古德诺的理论阐释或美国联邦最高法院实践中，西方的政治责任似乎是一种例外，但中国政治应回到中国历史上的礼法传统、新中国成立后的政法传统之中，作为理论基石而非例外去解读。

（一）礼法传统下的差序连带责任

西方社会契约理论努力排除了人的亲属关系维度，而在中国的政治传统中，礼法框架下的非对称的互惠关系则是基石范畴。传统中国的每个人都处在复杂的社会关系网络中，人际关系的亲疏远近影响责任承担，进而带来了政治法律关系上的差序连带责任。有学者指出，“连带责任虽非中国独有，但中国可能是有史以来的各个国家中，连带责任实施的范围最广、时间最长、最严厉、对这一工具的依赖性最强的国家。身份制度、家族主义和集体性责任，是中国古代家国一体制度的主要特点”；并将中国古代的连带责任分为基于信息的、基于效用的和基于行为的三类连带责任。笔者更为关注连带责任内部的差序关系。礼法传统中的上下关系、等级关系、亲疏关系等，会借助婚姻、家庭、家族等中介影响到法律上权利义务的认定。比如，在父子夫妻之间，家长拥有更大的权利，侵犯家长的行为会被加重惩罚，反过来家长对子女的侵害一般会因被谅解而获得从轻或免除处罚。又如，家族之中族长拥有准司法的权力，能够对家族之内的纠纷施加教化。再如，在官民的等级关系下，官员对老百姓拥有父亲式的权力，同时也承担家父式的责任。借用费孝通对中国传统社会“差序格局”的描述，可以将礼法传统下的责任模式概括为“差序连带责任”。“差序”指的是社会关系上的差序逻辑会投射或复刻到法律上；“连带”指的是超越个人责任的对他人的义务。这种差序连带责任极大地超越了前文所述的个人主义的责任。

在古代宪制中，天子的正当性不仅来自于传统的子承父业，还依赖于给黎民百姓创造福利，“生民论”是其正当性的重要来源。“民为贵、君为轻、社稷次之”“水能载舟亦能覆舟”等构成了对皇权的无形约束。因此，在发生灾害之时，天子就负有责任，“万方有罪，罪在朕躬”。为了避免天灾人祸导致统治合法性的崩溃，古代宪制中发展出皇权与相权分工的精巧设计，以便由宰相来分担皇帝的责任。对于地方官员而言，父母官伦理不仅赋予了官员看似家长式的权力，同时也施加了相应的伦理义务。古代官员在司法判决中需要在天理、人情、法理中寻求平衡，体现出其父母官的角色意识。在乡村层面上，乡绅固然有着一些非正式的权利，但这也要求他们承担更多的义务。晚清以后，各种势力过度汲取农村，为了避免在国家与农民之间左右为难，乡绅纷纷退出地方治理的岗位——当然也有可能这些岗位被让给了一些无赖之徒，这样的村庄会逐步沦为散沙化的村庄。

晚清以降，科举考试的废除和留学西洋的兴起改变了过去的文化主导权，读书人或乡绅不再是文化和政治的精英，政治的担纲者从传统精英变为现代政党。民国初年的组党浪潮预示着中国传统政治伦理的重构，最终中国共产党获得了历史和人民的认可。中国共产党人将“为人民服务”作为自己的“初心”，领导革命和建设之所以能够取得胜利，是因为感动了“全中国的人民大众”。同时，中国共产党将服务最广大的中国人民、实现中华民族伟大复兴作为自己的初心，这必然会带来厚重的道义责任，而且会超越经济主义和票选正义。中国共产党政治伦理的核心在于为人民服务这种实质要求，而非简单的形式化负责。冯象敏锐地发现，改革开放后，腐败官员在司法审判过程中开始援引权利逻辑为自己辩护，县委书记会以名誉权受损为由报复群众的监督，这恰恰意味着政治伦理的衰落。同样地，对宪法宣誓的理解不能仅仅局限在法律层面上，而是应该关注 “党（立宪者）对人民（主权者）的政治承诺”；而法律主义的解读使得党员干部在宪法宣誓时降为普通公民，这反而意味着降低甚至取消政治伦理，使党员干部不是作为政党的一员立誓，实践党的承诺。

（二）中国共产党的道义责任

社会契约理论是一种基于个人主义之上的理性构造，但在政治实践中不断有打破个人主义的情形出现。虽然现代治理中超越法律形式主义的需求产生了政治责任的可能，但总体而言仍旧可以将脱轨行为重新纳入责任自负的个人主义框架之中。但是，社会主义理论和制度本身并不是建立在个人主义之上的，其政治法律伦理和责任伦理也完全不同于自由主义。在马克思看来，社会契约论所基于的人民主权理论实际上是建立在一种虚幻的人人平等之上的。虽然说每个人都可以去选择、去缔约，但是大家的选择权并不是平等的，无产阶级在经济活动中的“自由”，只是能够自由地靠出卖劳动力为生，在政治活动中只能接受资产阶级设计的政治方案，劳动者与劳动工具的分离也造成了进一步的异化。马克思主义要超越的恰恰是这种似是而非的、抽象个人主义的制度安排，回到具体的活生生的社会的和阶级的人。这种开创性理解不仅有助于深刻认识资本主义世界，而且指向改造资本主义世界，“哲学家们只是用不同的方式解释世界，问题在于改变世界。”

自由主义将所有讨论的基础放在抽象的平等个人上，侧重于赋予个人平等的自由和权利，而最终的结果如何，则不在其考虑之内。社会主义关注的是具体的作为一个阶级成员身份存在的个人，而阶级本身就是一种阶级社会的概念。为了实现阶级的平等，尤其是工人阶级最后的解放，需要作为阶级先锋队的政党领导工人阶级和人民群众不断地进行社会革命。在社会均质化最终实现之前，任何看似平等对待的法律条文，都很有可能造就实质不平等的结果。列宁指出，在社会主义阶段实现了生产资料的公有制，在分配领域只能实行按劳分配，但与按需分配比起来，这依旧是不平等的分配制度：每份工资所供养的家庭人数是不同的，因此家庭收入同等但生活条件差异巨大。

既然法律所赋予的权利无法在既定社会经济条件下实现，那么真正的解放就应该建立在新的经济基础之上，不仅要规定平等的经济权利，还要规定平等权利所基于的社会基础。实现底层的平等需要深入到社会革命层面，打破财富的私人占有，在公有制的基础上完成经济领域的平等革命。然而，社会主义不仅诞生在资本主义的母体，而且要在资本主义的全球包围下发展。作为比资本主义更为高级的社会形态，社会主义需要建立在更为发达的生产力发展阶段基础上。所以在马克思主义经典作家的最初设想中，社会主义可能首先会在经济发达的英国、法国等国取得胜利，马克思、恩格斯之所以在《共产党宣言》中如此重视英法的经验，理由也在于此。但后来的无产阶级革命的成功实践却恰恰是在落后的国家开始的，这就决定了在后来的社会主义发展中，上述历史与理论之间的张力将产生全新的政法伦理。

无论是俄国还是中国，其社会主义探索都是建立在落后的生产力基础上的，为了更好地追赶资本主义，社会主义政权需要集中国家的资源尽快地发展经济，国家计划具有这方面的优势。在计划经济的条件下，无论是生产、分配还是最终的消费，都依赖于国家的统一规定，个人没有发言权，自然也就不需要为自己的行为负责，由此就改变了建立在私人财产、个人责任原则基础上的自由主义的政法秩序。在新中国成立初期的一段时间里，并没有个人的视角，能够参与集体，本身就已经是政治上的最大认可，参与者不太可能还要提出基于个人的权利。同时，社会主义不仅仅是物质生产关系，也是一种意识形态。无产阶级的阶级意识和政治自觉性并不是简简单单就可以实现的，在经济等物质条件落后的现实中，必须有作为阶级先锋队的政党来领导，帮助普通人树立先进的意识，由此将共产党员置于比较重要的位置上：他们不仅在国家经济生活中占据要职，还会在思想意识形态方面处在领导地位，以自觉性避免自发性的问题。

与俄国相比，中国进行社会主义探索的基础条件更差，因此中国共产党需要更为集中的力量来推进革命、建设和改革，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。法律是一种保守性的社会规定，所设定的权利和义务是最低限度的道德，不易推进赶超型的事业。但中国当时落后的经济社会现实需要实现赶超目标，需要不断地打破原有制度的要求，进行变革性的努力。即便到今天，“改革”在中国都是极具政治正当性的，“伟大斗争”更是今天的高频词汇。在以“良性违宪”保证国家进步的时代，学术界试图用规范化的方式来容纳改革，最终评判违宪行为是否“良性”的评判标准一定溢出法律范畴之外。当然，在一定时期内超越法律并不一定就是不可欲的，田雷将这种“反定型化”视为“八二宪法”改革逻辑的重要体现。在这个意义上，不仅1949年的《中国人民政治协商会议共同纲领》起“临时宪法”作用，或许中国的历部宪法都是进行时而非完成时的。强世功指出，“五四宪法”被看作是过渡时期的“临时宪法”，这也是新中国革命法制的重要体现。

四、新时代政治责任的回归

改革开放后的“现代化”叙述主要建立在两个基础之上：一个是以市场经济为导向的经济领域改革，另一个是以现代法治为导向的政治法律改革。市场化改变了社会主义伦理下的经济平等，改变了原有的理想模型，在“部分人先富起来，先富带后富”原则的指导下，事实上肯定了市场竞争所带来的贫富差异，由此产生的私有财产借助法律保护成为社会的一块基石。公民更多是指拥有一定财产、能够以自己独立的意志参与经济生活并能够以自己的财产承担责任的自然人，也就是说，财产是公民概念的前提，个人责任是公民逻辑的必然结果。“在法律面前一律平等”解构了官员、商人、知识分子强者的自然优势，但也掩盖了政治、社会、经济、知识上的优越性带来的隐形强力。

（一）无法消解的政治议题

本来，中国政府对人民、对社会的责任是结果主义的实质考量，党和政府对人民群众的责任有自己的约束力。但是，随着法律话语的兴起，政府承担的责任不再是抽象的、不明确的、笼统的责任。“公民社会”理论的一个假想的前提是，所有公权力都会腐败，是靠不住的。既然政府是靠不住的，就要靠公私对峙来实现对公权力的控制。只有在公民权利至上的基础上，才可能实现私权利对公权力的限制与束缚；而政府对公民的管理和干预，只能是因为政府获得了代议机关的授权。行政执法正当性的最经典的模式乃是“传送带”模式，而法律保留也成为了一条基本原则。同时，为了塑造强大的公民力量，保证公众参与似乎成为一种必然之举。无论是公众参与中的公私关系重构，还是学界寄予厚望的行政诉讼对“利维坦”的限制，出发点都是对政府权力的不信任，希望在权利话语的基础上提升行政执法的正当性。一旦政府未能做到这些，就希望以行政追责、公民诉讼、行政赔偿等方式进行追责。

然而，社会对党员干部的要求从来都是高于普通公民的。尽管在民法的逻辑里电影《秋菊打官司》中村长与秋菊一样地平等，尽管《行政诉讼法》赋予了“民告官”的权利，但是在秋菊以及在大多数的中国老百姓的眼中，村长与庆来的争议之所以特殊，正是因为村长是官，村长是公家人。正是这种“公家人”身份，村长可能会两头受气，既要执行公家的文件，又要担着不解的村民的谩骂。当然，在《秋菊打官司》中，影片最后是根据《治安管理处罚条例》的规定，以村长行为致使庆来轻微伤为由施予了行政拘留的处分。但是很显然，这种处罚未能真正平息矛盾，也无法给秋菊一个说法、还村庄一个太平。少了作为公家人身份及其背后那种不明确但具有伸缩性的权力之后，村长的权威和村委会的控制不可避免地留出了很多的治理空隙，来自官方的规范的合法手段边际效益递减，灰色的边缘地带为“混混”们的存在提供了空间。

法律话语流行之后却造就了新的“乡村江湖”，以至于“扫黑除恶”这些看似遥远的事情近些年来不时出现，2023年中央一号文件甚至提出“推进农村扫黑除恶常态化”。也就是说，对于基层治理来说，需要的不仅是法律之治，而是总括性的、伸缩性的实质法治。中国的“党和政府”从来都没有外在于责任体系，只不过这种责任不仅仅是我们通常所说的法律责任，而是一种基于共产党员先进性的政治责任。中国政府之所以需要考虑人民群众的要求，不是因为公民参与理论的法律制约，而是因为党群关系的政治和伦理要求。在这个意义上，与公众参与同等重要，或者更为重要的是党的群众路线在行政机关的贯彻落实。虽然群众路线与公众参与都致力于建立起上下关联，但关键的区别在于：在群众路线下，政府主动关怀群众的诉求，即便有些群众的诉求如同秋菊的“说法”那样抽象和模糊，政府也有义务去满足；而公众参与则是一种范式化的沟通方式，公民只能依据行政公开的相关要求，以固定的方式，如申请的方式，知晓某些信息，至于政府部门公开的信息能否为公民答疑解惑，则不在其考虑的范围之内。

（二）党的领导与党内责任

行政行为通常具有科层化倾向，会在程式化的逻辑下自我复制，进而排斥外部的干预。如何能够保证政府行为的这种“可获得性”（Accessible）和“可追责性”（Accountability）？公民的主动监督对公民伦理要求太高，更可期待的是引入主动性的政治伦理，唯此，才能将立体的责任框架图构建起来，追求一种实质性的良善的结果。中国共产党在国家的政治经济生活中发挥着重要作用，这一点是所有人的共识，然而如何将之纳入学术话语，还需要进一步努力。在很长一段时间里，学者对是否要把政党纳入法学话语体系中有不同看法，由此使得找回政党成为中国宪法学的一个重要议题。在党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，完善的党内法规体系被纳入中国特色社会主义法治体系范畴，党规党法研究开始正式成为一门学科。

就法学研究而言，党规党法的引入带来了两个重要的思想转折点：第一，西方法治从一种价值主张逐渐淡化为一种中性的治理手段，构成了现代治理体系的组成部分，中国的法治与之形成鲜明对比；第二，党规党法所设置的目标、任务、规范，开始逐步进入法学学术话语体系，党内责任是一个重要切入点。党内责任不同于法律责任，归属政治范畴。以法院为中心的司法研究只负责法律领域的责任追究，中国的行政诉讼将政治议题——国务院行为、军事、国防、外交行为——排除在司法管辖的范畴之外。但什么是政治问题？为什么政治问题不（司法）审查？如果司法不能进行审查，要以什么样的方式进行审查？

《毛泽东选集》首篇第一句话就指出，革命的首要问题是判断“谁是我们的敌人？谁是我们的朋友？”卡尔·施米特（Karl Schmitt）在其名篇《政治的概念》中提到，政治就是涉及到敌友之分的根本政治决断问题。一个国家的宪政理论与实践存在三个维度：第一层次是政治共同体的存在问题，这是最大的现实，也是最厚重的价值。任何的法律制定或者实施都不能改变这种存在，不论原初的社会契约如何约定，都不能够从内部瓦解政治共同体本身，这是施米特第一层次的绝对宪法。美国法学家也认为，宪法“并非自杀性契约”。第二层次是政治共同体的根本制度设计，这相当于卢梭所说公民集会时人民关心的第一个问题，即人民愿意选择何种政权组织方式。根本政治制度是可以被作为主权者的人民所改变的，但是也仅仅可以由人民来改变。第三个层次是现代宪法中的两条基本原则——权利保障与权力限制问题。上述第一层次议题超出讨论之外，任何人都有组成集体生活的冲动，无论是古典的“人天生是政治动物”的判断，还是现代社会契约的基本假定，组成共同体是不证自明的原初命题。第二个层次的议题由主权者掌控，在具体宪法过程中，可能会在类似“二元制民主制”的过程中，实现国家与个人的互动。第三个层次的议题通常由司法机关来处理，按照西方经典理论，司法审查致力于限制国家的权力和保障公民的权利。

在中国宪法的文本中，党的领导位于宪法序言中，但相对于党章的规定而言较为简单，两个文本在这一问题的规定上详略程度的不同也引起一些讨论。在人民代表大会制度的“一府两院一委”框架下，最高人民法院与国务院、最高人民检察院、国家监察委的地位平行，无权对平行机关的行为进行审查，更无权审查各级人大的立法行为。不同于全国人大对人民的法律（形式）代表，中国共产党是人民的政治（实质）代表，其代表逻辑不同于任何其他代表机关，因为中国共产党坚持的社会主义理想不仅代表了当下，更代表了未来。党领导下的中国人民被视为中国的主权者，“中国人民在中国共产党的领导下”也是中国宪法的第一根本法。中国共产党代表了自1840年以来的不屈反抗与伟大革命，同时在实现共产主义的远大目标和理想下，中华民族伟大复兴则是一种既基于历史、又指向未来的政治要求。为此目标所进行的努力，无疑是超越法律的，先锋队政党的政治责任必然也超越司法过程；同时也超越党员个人，超越了具体形式主义的归责逻辑。虽然随着依法行政的不断发展，行政机构已经越来越摆脱了实质主义的束缚，可以在法律框架下安全运转；但在可见的短期时间内，法治之外的党治必不可少。在中国，承当政治功能最主要的主体是中国共产党。

法律不可能给这种实质判断提供依据，只能依据实质责任逻辑，包括党的领导在内的“根本法”是难以进入法院审查之中、被“司法化”的。王浦劬指出，以人民为中心构成了共产党人政治责任的核心逻辑，“中国共产党要担负起领导人民进行伟大社会革命的历史责任”。中国共产党司法政策的目标是，对司法之中的弱者进行一定程度上的帮助，以便在最终的司法效果层面上实现各自大体上的平衡和对等。法官之所以要替当事人考虑，就是要实现对弱者的平等武装，真正做到“司法为民”。实质性平等构成了社会主义的政治伦理，这套政治伦理背后自然会带来不同于法律责任的实质主义的政治责任。具体而言，既然作为阶级先锋队的政党需要在国家之中承当更多的职责，这种职责并不是仅仅写在法律条文之中，而更应该体现在路线、方针、政策之中。

五、结语

随着党规与国法关系的愈加紧密，依法治国与依规治党的相辅相成性逐渐增强。在国家治理体系和治理能力现代化的背景下，党和国家机构改革、行政行为中的党政合署的趋势逐渐明显，但法学界对此的关注度还不够。以比较重要的《中华人民共和国监察法》的出台为例，诉讼法学界对“留置”的担忧凸显出来的是对党内处罚与法律处罚之间的区别的执着，而忽视监察体制兼具党规与国法两重性质。当然，也有学者从中国政法体制出发思考政治责任的理由和来源，认为政治责任根源于民众的政治委托行为——重大事故带来的严重后果从根本上违背了委托的目的，进而带来政治责任。然而，这种理解忽视了中国礼法传统的影响。笔者认为理解中国政治责任恰恰要回到“两个结合”的指引之下，政治责任一方面源于社会主义政法体制下作为先锋队的执政党的实质责任，另一方面也发源和创新于礼法传统下的差序连带义务。当然，政治责任可能存在问责事由不清晰、问责对象错位、问责程序不透明、问责力度不够强、问责主体不适格、问责后复出受质疑等问题，这些问题需要在更加丰富深入的社会主义政治法律实践中，总结提炼相应的解决之道。

原文刊发：《国家现代化建设研究》2023年第6期，注释从略。转载请注明来源。

本刊长期征稿，欢迎投稿#《国家现代化建设研究》线上投稿系统启用Historical articles

国家现代化建设研究

欢迎各界专家学者踊跃投稿网址：https://xdhu.cbpt.cnki.net电话：010-62750785